近年来，我市社会力量法律援助工作在司法部的指导和支持下，坚持以科学发展观指导工作实践，全面贯彻落实《法律援助条例》，以“完善服务网络、扩大援助范围、满足民生需求”为工作的出发点和落脚点，不断推进首都法律援助事业又好又快发展。
自2003年以来，全市各级法律援助机构认真履行职责，依法维护困难群体合法权益，共解答法律咨询120万余人次，办理案件55946件。特别是2007年全市办案量首次突破万件后，2008年达到17688件，进入了快速发展的新阶段。与此同时，我市遵循政府主导、社会广泛参与法律援助的思路，积极探索、适时引导社会力量广泛参与法律援助工作并取得良好效果。目前市和区（县）两级共建立各类法律援助社会组织100余家，提供法律咨询达到总量的22%；办理法律援助案件为民事、行政案件总数的15%。
一、法律援助社会组织工作格局
我市在已建立的市、区（县）、街（乡）、村四级网络的基础上，本着构建“横向拓宽、纵向衔接”的工作格局，以“社会团体分中心、法律援助类民办非企业组织和志愿者队伍”三种形式，建立了与政府法律援助网络相对应的法律援 助社会组织网络。横向联合社会团体、行政主管部门，纵向拓展至农民工、妇女等特殊群体。同时，组织法律援助志愿者队伍，进一步活跃我市社会组织参与法律援助的局面。
（一）动员、挖掘具有“维权性质”的社团组织参与法律援助，横向延展覆盖触角
在法律援助发展初期，进一步扩展法律援助队伍，吸纳社会各界支持参与法律援助，更好地维护困难群体合法权益，是法律援助事业深入发展面临的现实问题。哪些组织可以作为政府部门的补充力量；采取什么形式参与；以何种方式开展工作都是需要研究探索的问题。带着这些问题我们认真研究了我市的法律援助受众人群和服务实施主体，分析发现，工、青、妇、残、老等社团组织工作的基本职能是代表和维护其社团成员的合法权益，其机构具有的维权特性与法律援助为困难群众依法维权的本质高度契合，且具有周密的组织网络体系，人员、编制和经费保障稳定，如果能够参与到法律援助中来,则是政府法律援助机构的有益补充。
那么以何种形式将法律援助与社团系统维权有效地衔接起来是个关键问题。经过研究，我们认为在社团组织构架下设“法律援助分中心”的形式是一种较好的工作联合形式。为有效地开展工作，形成优势互补，经过反复研讨，确定了由社团组织提供办公场所和资金，司法行政部门提供专业力量的运行模式，律师事务所与社团组织“结对子”，律师到法律援助社团组织“坐班”，与社团组织工作人员一起为困难群众答疑解惑，及时化解矛盾纠纷，使其成为为各类社会群体服务的“专业法律维权之家”。2001年，在我们积极努力下，率先与市妇联建立了我市第一家“北京市法律援助中心妇联分中心”。随后相继又在工、青、妇、残、老等社团组织建立了市一级的分中心，各区（县）也按照要求与这些社会团体建立了相应的90家横向领域的分中心、维权岗等法律援助社会组织。
在此基础上，我们又进一步拓展服务领域，在行政法领域成立了以我国著名行政法学专家应松年教授为主任的“北京大道行政法援助与研究中心”；在教育领域与市教育工委合作成立了“北京市教育工会法律援助中心”，为在校职工和学生依法维权服务。
（二）紧紧把握特殊群体的维权需求，有针对性地建立纵向法律援助专门机构，服务民生
首都的法律援助始终围绕着经济社会发展的大局开展工作。随着经济体制改革的不断深入和城市化进程的推进，各类矛盾纠纷也呈上升趋势，农民工等特殊群体合法权益受损等情况，引起了全社会的高度重视。依法维护广大农民工的合法权益，是新时期对法律援助工作提出的新要求。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出 “要把农民工列为法律援助重点。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件”。我市根据司法部的要求，适时建立了针对农民工权益保障的三家法律援助社会组织，成为农民工维权的“三驾马车”。
一是从源头防控抓起，建立专门机构。针对我市外来建筑施工企业聚集的实际，我们与其行业主管部门市建委反复磋商，达成共识，在市建管中心设立了全国首家“北京市外地施工人员法律援助工作站”，通过行业监管与法律援助相结合的形式，从源头制止或减少劳资纠纷的发生，最大限度避免拖欠农民工工资的事件发生。
二是从解决拖欠农民工工资问题入手，建立北京市农民工法律援助工作站。由于我国现行法律法规在农民工权益保障方面存有缺陷以及农民工文化水平较低、法制观念淡薄等客观原因，农民工“讨薪难”引起了社会的广泛关注。为此，我们建立了“北京市农民工法律援助工作站”，集中办理农民工讨薪的案件，引导农民工依法解决矛盾纠纷，维护社会稳定。
三是从加强工伤维权出发，成立北京义联劳动法援助与研究中心。针对困难群众工伤维权中取证难、程序复杂等实际，建立了“北京义联劳动法援助有研究中心”，填补了工伤维权领域法律援助专业机构的缺失。
此外，我们还在市一级建立了“北京青少年法律援助与研究中心”。各区（县）也充分利用社会资源，建立针对特定群体的法律援助社会组织，形成了与政府机构相对应的、覆盖全市各领域、各类困难群众的维权组织网络。
（三）发展专业的法律援助志愿者队伍，完善维权网络，活跃工作局面
一是充分吸收社会律师作为志愿者开展法律援助工作。北京有丰富的法律资源优势。律师事务所达到1200多家，律师1.8万余名。为充分调动这支队伍的积极性，我们组建了“法律援助百人律师团”，各区（县）也建立了针对特殊群体的律师团，按照专业分工接受法律援助机构的指派并定期就疑难案件进行研讨。同时，千余名律师与“148”法律援助专线签署协议，为群众解答法律咨询。
二是积极吸纳院校学生为志愿者从事法律援助活动。为充分发挥北京法学院校多的人才优势，市、区（县）两级司法行政部门先后与北京大学、清华大学、中国人民大学和中国政法大学法学院等合作开展法律援助活动，组织在校学生到政府法律援助机构和社会组织参与接待咨询、承办案件，法律援助机构成为了学生们的“实践课堂”。为法律援助带来活力，储备了人才。
二、法律援助社会组织的作用
（一）拓宽援助范围，畅通援助渠道，深化了法律援助“应援尽援”的制度宗旨
我市法律援助社会组织相对比较独立、规模较小，运作比较灵活，业务范围不受法律援助法规的限制，因此在更大的范围内维护了社会弱势群体的合法权益。主要体现在：一是在提供法律咨询方面，法律援助公益律师团打破常规服务时间，全天24小时接听热线，以高度负责态度解答网络咨询，解答电话、网络咨询20余万件。二在承办案件方面，将办案范围向案前介入取证和案后介入执行两个方向延伸，积极承办缺少证据、难以执行的疑难复杂案件或具有影响力的诉讼，使援助落到实处，惠及更多弱势群体。三是重点时期发挥“救火队”和“防火墙”作用。在四川汶川特大地震发生后，社会组织积极为灾区在京人员提供援助。奥运会、残奥会期间，仅北京农民工法律援助工作站就提供法律咨询427件，接待来访828人次，其中10人以上的群体性案件25件，办结案件37件，涉及114人，涉及金额309万余元，为确保和谐奥运、平安奥运做出积极贡献。
（二）弥补资金不足，加强资源调控，推进法律援助地区间协调均衡发展
虽然近年来我市两级人民政府不断加大对法律援助的资金投入，2005年以来更是以每年23%的速度递增，首都律师人才也在迅猛增加，但是与人民群众特别是远郊区县的人民群众对法律援助的需求相比仍有一定差距，律师资源缺乏仍然是制约远郊区县法律援助发展的重要因素。2006-2008年间，北京法律援助基金会向律师事务所、公司、社会知名人士和公民个人募集资金、资产556万元。基金会将募集资金用于资助法律援助民办社会组织和远郊区县新农村公益法律服务体系建设，确保这些民办组织和服务室的运转，实现了资源调配。三年间共支出法律援助资金440万元。
（三）储备了专业人才，形成了专业优势，为法律援助专业化发展建立了“人才库”
我市法律援助社会组织长期面向特定人群在相对固定的领域内承办案件，培养了一批对相关法律法规、政策以及办案方法、技能都非常熟悉的专业人员。他们承办了一批典型、重大、疑难案件，在社会上引起较大反响。例如我市民办非企业组织承办的国内首例确认扩大性自杀为工伤的案件，为国内工伤认定行政诉讼审判工作提供了先例，实现了工伤认定制度的突破。又如山东农民与肯德基劳动争议一案，我市民办非企业组织不仅为受援人争取到经济补偿金，还对肯德基用工制度进行调查，最终使肯德基在中国内地停止使用劳务派遣用工制度，这一维权举动使10万余名中国劳动者受益。他们通过其高超的专业水平，为法援社会组织赢得了极高的声誉。同时对于因案件类型和服务人群的特殊性、少有社会执业律师进入的法律援助领域，也形成了专业优势、实现了人才积累。
（四）深入开展实务研究，为理论研究和国家立法实践提供了动力之源
我市法律援助社会组织长期关注各自专业领域，在承办大量援助案件的基础上开展了卓有成效的实务研究。通过出版专著、发表基于实务的研究文章、撰写调研报告提供给立法机关和政府相关部门等多种方式发挥自己在各自领域的专业优势。这些社会组织先后参加了《未成年人权益保护法》、《劳动合同法》、《社会保险法（草案）》的起草、论证和《国家赔偿法》实施情况调研，为国家立法工作提供了大量第一手资料，为民主立法、科学立法作出了积极贡献。
（五）加强对外交流，展示了法律援助在国家人权保障领域的成果
随着我国参与国际交流活动日益增多，NGO（非政府组织逐步兴起，其在国际活动中的影响作用在日益扩大。我市法律援助社会组织作为NGO为维护社会弱势群体作出的积极努力，真实反映了我国民主法治建设和人权保障的成果，为国际社会所关注。联合国人权组织多次来我市考察法律援助NGO的运行现状。目前，北京农民工法律援助工作站以NGO的身份积极申请联合国经济与社会理事会谘商地位，藉此发出中国NGO的声音，展示我国在保障进城务工农民权益保护方面的积极努力。
三、法律援助社会组织存在的问题
当前，我市社会力量参与法律援助的组织类型多、服务范围广，形成了对政府法律援助机构的有益补充，展现出北京独特的优势。但是社会组织参与法律援助也还存在一些问题仍需解决。我市社会力量参与法律援助的组织形态主要有社会团体法律援助机构、民办非企业单位、基金会和高校志愿者组织。社会团体法律援助机构早在2003年前就已经组建完成，基金会也已经设立。当前最为活跃的是民办非企业组织的设立和高校法律援助志愿者活动的开展。因此主要问题将围绕民办非企业单位和志愿者活动开展。
（一）社会力量参与法律援助准入问题
国务院《法律援助条例》规定“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源对经济困难的群众提供法律援助”。由于是“社会团体、事业单位”“利用自身资源”，即意味着有机构、有人员、有财力，因此并不存在“准入问题”。正如工、青、妇、残、老的法律援助分中心和高等院校举办的法律援助志愿者组织并不存在准入问题，因此即使由司法行政机关出具了“审批手续”，也不具有行政许可的性质。
法律援助即使作最广义的解释“免费法律服务”，因法律服务的专业属性，也应当具有一定的准入制度，并非人人皆可得而为之。其实，在包括我国香港特区在内的许多国家和地区都明确区分“法律援助”和“法律义助”的概念，法律援助为政府设立的法律援助制度所专有，法律义助是社会人士的公益行为。
社会力量参与法律援助，因其活动形式不同，在准入制度上应有所不同：
一是设立非营利性组织实施法律援助。目前我国有社会团体、民办非企业单位和基金会三种非营利性组织，准入条件均由国务院行政法规予以调整，管理体制是由民政部门登记管理、司法行政部门实施业务管理的双重管理体制。
对于民办非企业单位，具体分工是民政部门作为登记管理机关的职责是成立、变更、注销的登记，年检和行政处罚；司法行政部门作为业务主管机关负责成立、变更、注销和年检前的审查，监督其业务活动，协助查处违法行为和会同有关部门进行清算等。
但是从法律援助类民办非企业单位（不仅限于法律援助类）的实践效果来看，这种管理体制存在一定的问题。一是司法行政部门前置审查和年检程序虽有法律依据，却无审查手段，驳回申请无法律依据，对申请方而言，也无救济手段；二是司法行政部门虽有监督业务活动的职能，却无查处违法行为予以处罚的权限。三是对于两个部门之外可能出现的问题，无人监管。改变现有管理体制的选择之一是建立责权相一致的管理体制，可以由司法行政部门实施登记管理和业务管理。
二是其他组织或个人以“法律援助”名义实施的道义行为。目前，有包括高校法学院学生社团、志愿者组织、律师事务所等组织和个人以“法律援助”名义开展活动。目前这类法援活动尚未有监管措施。
（二）社会组织参与的广泛性、专业性和互补性问题
我市具有律师多、法学院校多的人才优势，法律界人士投身社会公益活动、参与社会事业的热情也很高，有不少向司法行政部门申请民办非企业单位开展法律援助业务。对此，我们是支持和鼓励的，但是这些法律援助活动存在业务范围趋同、不具有专业方向等。因此社会力量参与法律援助互补性和专业性是我们面临的难题。
一是互补性问题。《民办非企业单位登记管理暂行条例》“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的不予登记”虽是对民办非企业单位之间业务范围的调控，亦有评论认为这样不利于民办非企业单位之间竞争。但在政府法律援助范围法定的历史条件下，就设立法律援助类民办非企业单位而言，应突出强调社会力量对政府法律援助的补充，着重体现双方的互补关系。对于一些其业务范围与政府法律援助范围趋同的民办非企业单位，应避免过多设立，以免弱化政府提供法律援助的责任。
二是专业性问题。社会团体法律援助分中心面向各自会员或特定群体提供法律援助，主要依公民的身份或自然属性（工会会员、残疾人、妇女、青少年、老年人）而确定，不具有专业特性，这是由法律援助与具有维权性质的社会团体联合而形成的。但是对于民办非企业单位而言，如果其业务范围依公民的民族、籍贯而确定，例如设立某民族法律援助中心、某地区在京人员法律援助中心则不具有设立的必要性。因为政府设立的法律援助范围并不受申请人身份的限制，这样机构的设立并无实质意义。如果以环保类、土地类及其他财产纠纷类为业务范围申请法律援助类民办非企业单位，则可以体现法律援助的互补性和专业性。
（三）民办非企业单位的资金监管问题
对于民办非企业单位，社会上一个比较普遍的认知是民办非企业资金没有保障，影响了民非发挥更大的作用。但是一个更值得关注的问题是，无论民非单位资金多少，都应该在一个健康、有序的环境下运作。从民非单位资金监管的现状来看，主要存在以下两个问题：
一是资金监管缺失。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民非单位应当向业务主管部门报告接受和使用捐赠、资助资金情况。同时应当接受财政部门的监督，接受审计部门的审计。根据这些规定，民非资金使用情况似乎已经在监管之中，但是，业务主管部门接受报告后并没有采取相应措施的职权；财政部门不了解民非单位的设立情况，不负责给民非单位划拨经费，也不开展管理和监督工作，对民非单位的财政监督根本上无从谈起。
二是资金使用情况值得商榷。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民非单位取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。从目前情况来看，法律援助类民非单位的资金相对比较充裕，境内外捐助和政府资助保证了民非的正常运转。但是资金多、承办案件相对较少是一个值得关注的问题，有民非单位获得资助后一年只办1起案件。如果这些资金被用于业务范围内的其他活动，例如开展理论研究，那么以“法律援助”作为主要业务范围的民非单位还存在资金使用比例失衡的问题。
社会力量参与法律援助，增加了援助的渠道，补充了国家资源的不足，丰富了法律援助的多样性，对于完善我国法律援助制度发挥了积极作用。但是对于其中存在的诸多问题，也应该创新管理体制，改进工作方式，将社会力量参与法律援助引向规范化、法制化的发展轨道。
四、对社会力量参与法律援助的建议
我市法律援助社会化工作经近十年的运作发展，发挥了应有的作用，取得了可喜的成绩，同时也展现出北京独特的优势。但是与首都丰富的人才资源相比，仍存在社会化程度相对不高的问题。因此，我们需要进一步创新服务方式，明确鼓励措施，着力构建与全市法律援助要求相适应的规范化、规模化的法律援助社会化格局。
（一）建立分类管理的准入制度。一是对于设立非营利组织实施法律援助的，改善现有管理体制，建立责权相一致的管理体制，由司法行政部门实施登记管理和业务管理。二是对于其他组织或个人以“法律援助”名义实施的道义行为。我们认为可以不设定准入制度，但不应听之任之，应有业务指导和事后监督制度，特别是对以“法律援助”，名义开展营利活动的，必须赋予行政执法权予以处罚，以维护“法律援助”的公信力。
（二）强化非营利组织开展法律援助的补充性和专业性。一是补充性。就设立法律援助类民办非企业单位而言，应突出强调社会力量对政府法律援助的补充，着重体现双方的互补关系。对于一些其业务范围与政府法律援助范围趋同的民办非企业单位，应避免过多设立，以免弱化政府提供法律援助的责任。二是专业性。避免设立以公民自然属性（性别、民族、籍贯）为区分标准的法律援助社会组织，应着重强调服务类型的专业属性。
（三）多种手段加大非营利机构资金监管力度。首先是破除双重管理体制，建立责权相一致的管理制度；其次是加强业务指导、财务监督；最后是支持和鼓励民非单位完善单位治理结构。
